福建省省长黄小晶在全省深化集体林权制度改革工作会议上的讲话

福建省省长黄小晶在全省深化集体林权制度改革工作会议上的讲话

[发布日期：2007-1-16 8:41:46]

黄 小 晶

（2006年12月20日）

这次全省深化集体林权制度改革工作会议，既是总结表彰会，又是动员部署会。刚才，省委书记卢展工同志作了重要讲话，高度评价了集体林权制度改革工作，总结了林改的经验和做法，深刻阐述了改革的重大意义和给我们的启示，对深化林改、促进海峡西岸经济区建设提出了明确的要求。卢书记对林改工作倾注了大量心血，他的讲话具有很强的思想性、针对性和实践性，对于深化改革具有重要的指导意义。各级各部门要深刻领会，全面贯彻落实。国家林业局和贾治邦局长对福建的林改工作和林业发展十分重视，把海峡西岸列入全国林业生态体系建设重点区域，给予了大力支持。刚才，张建龙副局长在讲话中，充分肯定了我省集体林权制度改革取得的成绩，对深化改革提出了指导意见，我们要按照国家林业局的要求，把工作做得更好。这里，我讲几点意见。

一、率先突破，集体林权制度改革取得明显成效

福建是我国重点林区，山多林多是我们的一大优势、一大支撑、一大潜力、一大资源。为了解决长期以来集体林产权不明晰、经营主体不落实、利益分配不合理、林农积极性不高、林区活力不足等问题，2003年我省率先改革，成为全国第一个开展集体林权制度改革的省份，为林业发展增添了一大活力。三年多来，改革取得重大突破，有力地促进了海峡西岸社会主义新农村建设，得到党中央、国务院的充分肯定，为全国推动集体林权制度改革发挥了探索和带动作用。

（一）集体林产权得到明晰。三年多来，我们正确处理集体与农民、管理与放活两大关系，把握林权界定、农民决策两个关键环节，以家庭承包为主要形式，明晰产权，落实经营主体。截至目前，全省已完成明晰产权的村有11602个，占有改革任务村的99.5%；完成明晰产权面积7549万亩，占应改革面积的97%；集体商品林已登记面积7511万亩，占应登记面积的95%；集体商品林家庭承包比例达到65.4%。解决了制约林业发展的产权问题，农民已经逐步成为集体山林真正的主人。

（二）林业发展明显加快。林改明确林业经营主体，调动了积极性，使林业发展发生了深刻的变化。一是造林形势喜人，2005年全省完成植树造林面积207万亩，比林改前翻了一番，非公有制造林比重从40%提高到80%。森林资源保护进一步加强，2005年森林火灾发生率比2004年下降70%，盗砍滥伐林木案件减少26%。二是资源总量增长，据全国第六次森林资源连续清查结果，近5年我省森林覆盖率增长2.44个百分点，达62.96%，继续居全国第一；活立木蓄积量达4.97亿立方米，净增长7910万立方米，这几年是我省森林资源增长最快的时期。三是发展资金增加，农民用林权证进行抵押贷款，三年来全省金融部门累计发放林权抵押贷款28.6亿元，个人和企业投入造林资金16.8亿元,社会资本不断向林业集聚。四是山林价值显现，全省林地平均每亩每年租金由林改前的3—5元上升到目前的10—30元，森林资源流转平均每亩价格由200—500元上涨到1000—3000元。五是产业快速发展，规模以上林业加工企业从林改前的900家增加到目前的1564家，林业产业总产值从林改前的636亿元增长到920亿元，居全国前列，成为林区经济的重要支柱。

（三）林农收入持续提高。林改为林农开辟了耕山致富的途径，为农村富余劳动力提供了就地就业的机会。林业经营效益与林农收入直接挂钩，使林农愿意投入、敢于投入，林地产出提高，收入明显增加。据不完全统计，全省农民人均林业收入从林改前的341元增加到目前的447元，增长31%。今年上半年我省农民人均第一产业收入增长6.2%，人均林业收入增幅达18.8%。南平、三明等主要林区的农户，从林业发展中获得的收入已占其家庭收入的一半左右。同时，通过降低起征价、减免税费、实行木竹产销见面、财政转移支付等措施，三年多来，全省每年还利于民、反哺林业资金达20.48亿元，对增加林区农民收入、改善农民生活起到了重要作用。

（四）村集体林业收益稳步增加。林改使村集体减少管护山林的费用和造林开支，而且通过适当收取林地使用费和参与现有林的收益分成，确保村集体有持续稳定的收入来源，有效调动基层组织保护和发展森林资源的积极性。在农村税费改革、取消“三提五统”后，林改为集体收入和基层组织运转找到了一条新路子。据统计，林改前全省村集体林业收入平均为1.66万元，林改后提高到3.14万元，增长89.2%，村财的增加，增强了村集体办公益事业的能力，许多地方通过合理使用村集体林业收入，发展乡村教育、自来水、道路、绿化等公共事业，解决了一家一户想办又办不了的事。比如，邵武市2004年至2006年上半年，共收取林地使用费3240万元，使89个村实现路面硬化891.5公里，46个村安装自来水150公里，维修了40所小学危房。

（五）林业管理职能有效转变。林改后，新的林业合作经济组织、社会化服务组织应运而生，增强了农民自我管理、自我服务的能力，推动林业部门和基层组织的职能转变。林业部门从繁重的育林护林事务中解脱出来，更好地履行宏观指导、行政执法、公共服务职能；乡村干部从以前的大包大揽，转变为主动为群众提供信息、技术、政策服务。目前，全省已建立新型林业合作经济组织和经营实体2400多个、县级林业服务中心51个、林业行业协会1000多家、森林资源评估等中介机构200多家，为林农提供方便、高效、优质的服务。

（六）林区社会和谐稳定。林改推动农村管理民主，各地深入开展法律政策宣传，既提高干部依法行政水平，也增强群众依法维权和民主法制意识，村民们比以往任何时候都更加关心并主动参与集体事务管理，带动了乡风文明。林改密切干群关系，从源头上杜绝乱卖山乱花钱的现象，村干部作为村集体内部成员，与群众一起公开透明地参与分山分林，一起耕山致富，涉林腐败案件明显减少。林改解决了山林纠纷等历史遗留问题，据统计，全省共调处各类涉林纠纷7258起，面积141.7万亩，促进邻里之间和谐相处，维护林区稳定。林改促进农村社会保障，林改后，一家一户一片林，林农有了致富奔小康的生产资料，也就有了属于自己的最基本的生活保障。同时，一些地方通过林改收益二次分配，加快农村“老有所养、病有所医、幼有所教、困有所帮”社会保障体系的建立，促进了农村社会的和谐发展。

二、总结经验，进一步坚定深化改革的信心

集体林权制度改革的初步成功，是党中央、国务院正确领导，国家林业局精心指导，省委、省政府周密部署，各级党委、政府有力组织，广大干部群众共同努力的结果。胡锦涛总书记、温家宝总理高度重视集体林权制度改革。11月中旬，回良玉副总理来我省视察，充分肯定我省林改工作，要求我们不断总结经验，把后续工作做得更好。回顾三年多来的林改工作，确有许多宝贵经验值得我们认真总结。

（一）改革必须持续举措、持续动力、持续深化。省委卢展工书记高度重视林改工作，明确提出“把好事办好、实事办实”的要求，并经常深入基层调研，持续推动改革向纵深发展。林改的成效来自于持续不断地推动，省委、省政府2003年制定《关于推进集体林权制度改革的意见》之后，先后推出了改进商品林采伐管理、推进林权抵押贷款、加快企业办原料林基地、稳定国有林业经营区、开展林业综合行政执法、强化林业科技支撑等一系列配套措施，保持政策的连续性。林改的成效来自于各方面积极性的调动和发挥，通过建立和完善利益保障机制，保证林农得大头、村集体收入能增加、林业开发经营有回报，增强林农和各市场主体参与改革的主动性、创造性，为改革提供了不竭的动力。林改的实践说明，改革是一个渐进过程，不可能一蹴而就，我们要稳步务实地推进重点领域和关键环节的改革，进一步形成落实科学发展观的体制机制保障。

（二）改革必须提升破解能力、提升工作方法、提升政策效应。林改充分尊重群众的首创精神，通过政策创新破解难题。引导林农建立林业合作经济组织和经营实体，提高组织化程度和规模经营水平，解决小农化倾向问题；推行林权证抵押贷款，解决农村贷款找不到有效抵押物和林农资金投入不足问题；建立和完善县乡村一体、互动联动的林业社会化服务体系，解决了为林农提供技术指导和政策咨询的问题。林改按照客观规律办事，循序渐进、分步实施。采取先确权、后发证、接着开展流转和投融资体制改革的步骤，有计划、分阶段、一环扣一环地实施，做到既积极又稳妥。林改从实际情况出发，因地制宜、分类指导。根据山区、半山区和沿海的不同情况以及各地社情、村情、林情，把全省分为依赖性强、依赖性一般、依赖性不强三个类型，相应采取均山、均权、均利等方式落实林农的利益。林改的实践说明，改革就是走前人没有走过的路，既要锐意进取、坚定不移，又要审慎周密、统筹推进，提高改革决策的科学性和改革措施的协调性。

（三）改革必须务实运作、依法运作、有效运作。运作是 “四个重在”的核心，这次集体林权制度改革，就是一个成功运作的典范。林改始终注重低调务实、实干实做，各级各部门不图虚名，多干少说，不搞形式主义，特别是广大基层干部，兢兢业业，不厌其烦，具体落实林改政策，做了大量艰苦细致的工作。今天受表彰的先进集体和先进个人都是当之无愧的改革实践者。林改始终注重依法办事，以《农村土地承包法》为依据，落实以家庭承包经营为主、多种形式并存的集体林经营体制，赋予林农长期而有保障的林地使用权；遵照《村民委员会组织法》，做到程序、方法、内容、结果四公开，保证群众的知情权、参与权和决策权；按照《森林法》、《福建省森林条例》等法律法规，规范森林资源流转，妥善调处林权争议，依法打击破坏森林资源的行为。林改始终注重有效运作，针对改革过程中发现的问题，深入研究制约发展的体制性障碍和机制上的缺陷，努力寻求解决问题的办法。林改的实践要求我们，必须设身处地为林农着想、为林区着想，不断研究在哪些环节上可以改进、在哪些方面提供服务，才能有效解决生产发展中急需解决的实际问题，真正把好事办好、实事办实。

（四）改革必须体现惠民实效、发展实效、和谐实效。检验改革的成效，归根结底要看群众是否得到实惠，生产是否得到发展，社会是否更加和谐。我们始终坚持以人为本，从最初的方案设计，到具体的组织实施，到事后的检查评估，都把林农得实惠作为基本出发点，通过还山于民、还利于民、还权于民，使改革有了坚实的群众基础。我们始终坚持科学发展，紧紧围绕解放林业生产力，在有效保护生态环境的前提下，实现资源增量、林业增效，加快林业科技的应用，促进林业资源优势转化为经济优势。我们始终坚持促进社会和谐，通过阳光操作、规范运作、保障权益、促进公平，减少不和谐因素，增进林区和谐稳定，以改革推动和谐社会建设。林改的实践说明，必须正确处理改革发展稳定关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，使发展改革成果惠及广大人民群众。

三年来，集体林权制度改革取得了很大成绩。但是，我们要清醒地看到，改革还存在一些问题和薄弱环节，一是明晰产权任务没有完全落实到位，商品林发证进度比较慢，一些地方对检查验收中发现的问题没有认真整改。二是一些历史遗留问题还没有得到妥善解决，有的村在林改之前流转了一些集体林地，造成部分农民在这次林改中“无山可分”。三是有的地方人为提高承包门槛，山林承包过于集中，没能力承包山林的群众有意见。四是对新情况、新问题研究不够，比如林改后经营主体变小，出现组织化、规模化程度不高的问题；林权抵押贷款手续比较烦琐，农户贷款比较难；商品林采伐管理还不够科学，不能适应林农自主经营的需求；生态公益林和国有林的保护压力增大，生态公益林管护机制不够完善，自然保护区内群众生活比较困难等。这些问题必须通过深化改革，切实加以解决。

三、与时俱进，把集体林权制度改革引向深入

深化集体林权制度改革是省委、省政府审时度势作出的重大决策，是我省贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措。我们要认真落实省第八次党代会精神，增强创新意识，完善创新机制，鼓励创新实践，统筹兼顾、综合配套、协调推进改革。省委、省政府出台的《关于深化集体林权制度改革的意见》，明确了稳定一大政策（林地承包政策），突出三项改革（林业投融资体制、商品林采伐管理制度、林业经营方式改革），完善六个体系（林业保护、服务、科技、管理、生态、产业体系）的配套改革措施。各级各部门要认真贯彻这一部署，切实抓好改革各项工作。

（一）巩固前一阶段集体林权制度改革成果。稳定以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，也是建设社会主义新农村的基础。深化集体林权制度改革，必须巩固这一基石和基础。农民最怕政策多变。林业政策不稳定，就容易对森林资源造成破坏，且在短期之内难以恢复，这是有深刻教训的。在深化改革过程中，一定要把握住长期稳定林地承包政策这个核心。必须明确并大力宣传：集体林权制度改革是中央的决策，是依法去做的，对老百姓有好处、对集体有好处、对国家有好处，林改政策不会改也不会变。

一要稳定农民与村集体的承包关系。要维护农民的林地初始承包权，农民与村集体的初始承包关系不因流转而改变。承包期内，集体不得违法收回农民承包的林地。承包期满的林地，原则上必须落实家庭承包政策。

二要规范森林资源流转。为防止炒买炒卖、低卖贱卖山林，森林资源流转必须进入县、乡（镇）林权交易管理中心，进行信息发布、交易和林权变更。采取限期、限量轮伐的办法，既盘活资源，又防止林地过度集中，避免农民失山失地。

三要加快林权证发放进度。各地要集中力量做好发证工作，确保2008年1月1日起全面使用全国统一式样的林权证。

（二）切实解决林改后续关键性问题。林改后，农民最关心的是发展林业的资金从哪里来？自己种的树什么时候能砍？单家独户的效益怎么提高？这些都是集体林业生产资料公平公正地分给农民之后，必须解决的关键问题。

一要加大林业融资改革，突破林业发展的资金瓶颈。完善林权抵押贷款管理办法，进一步简化手续，降低融资成本，开发金融新产品，扩大贷款规模。结合信用村建设，加大农户联保和小额贷款力度。在林权抵押贷款和森林保险业务起步阶段，各级财政要安排专项资金，用于林业小额贷款贴息和森林保险补贴。林业部门要为防范林权抵押贷款风险创造条件，抵押贷款期间未经抵押权人同意，不发放林木采伐许可证、不办理林权变更手续；对贷款到期后无法还贷，经招标拍卖仍无法变现的抵押林木，符合采伐条件的，要合理安排采伐指标，盘活信贷资产。同时，要注意解决有些地方林业贷款利率偏高的问题，采取一些措施，使林业融资成本保持在合理的水平。

二要加大商品林采伐管理制度改革，落实林木处置权。坚持森林采伐限额制度，科学安排伐区，合理分配采伐指标，逐步落实林业经营者对商品林的采伐自主权，推动森林经营走上积极保护、大力发展、科学经营、持续利用的路子。这项工作可以先试点、逐步推广，相信群众能处理好资源保护和利用的关系。

三要加大林业经营方式改革，提高林业生产的组织化程度。引导农民在自愿基础上，建立林业合作经济组织，并从行业管理、信贷融资、采伐指标、科技服务等方面加以扶持。鼓励企业与农民合作建立原料林基地，实行林企一体化经营。

（三）努力改进林业管理与服务。要从满足林农实际需要出发，寓管理于服务之中，进一步转变职能、改进服务。

一要完善林业服务体系。要健全网络化的林业服务中心，形成区域性网络，为农民提供便捷的服务。要扶持一批森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等中介机构，发展各类专业化的林业行业协会。

二要完善林业管理体系。按照“精简、统一、效能”的原则，整合机构，理顺关系，逐步建立以管理、执法、服务三大职能为主的林业管理新体制。整合现有林业行政执法队伍，成立省、市、县三级林业综合行政执法机构。加强林业站建设，稳定林业站作为县级林业主管部门派出机构的管理体制。

三要完善林业科技支撑体系。加强林木种苗科技攻关，引进优良外来树种，开发乡土树种。加大对资源培育、生物质能源和新材料、生物制药等研发力度。加强农村林业技术员培训，实行政府津贴制度。培育林业科技示范户，形成以林业站、科技推广站为主，林业协会、林业技术员为补充的林业科技推广服务网络。实施林业科技入户工程，提高“96355”林业服务热线的覆盖面。

（四）推进林业生态建设。林改后生态公益林与商品林经营收益的差距拉大，矛盾凸显，要按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的原则，加强林业生态的保护和建设。

一要建立健全生态公益林管护和补偿机制。一是省级财政每年安排一定资金以转移支付的方式，专门用于补偿重点生态公益林区群众的经济损失。二是实行流域森林生态效益补偿制度，江河下游的市、县要安排一定资金补偿上游。请林业、财政等部门抓紧组织实施，明年各地的补偿资金要进入财政预算。三是依托森林资源开展旅游的，应从旅游经营收入中提取一定补偿资金。四是从水电站收取的水资源费中安排一定比例补偿资金。五是积极探索以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发。请林业、旅游部门对入股的方式和权重进行专题研究，提出具体办法，力求取得双赢的结果。六是发展林下经济，提高群众自我补偿能力。我们采取的这些补偿措施，能够在一定程度上缓解生态保护区内群众的生活困难，各级各部门要统一认识，加强配合，落实政策。同时，要注意承诺有度、承诺有效，不能把群众的胃口调得太高。要引导教育群众在保护好生态资源的同时，积极发展林下经济，解决好生产生活问题。

二要创新沿海防护林建设和管护机制。实行基干林带收归县统一管理，合理调整沿海防护林带内缘采伐政策，发展非规划林地造林。沿海各县（市、区）要加强基干林带、湿地、红树林的管理，严格控制征占用沿海防护林，原则上不得占用沙岸、泥岸基干林带。

三要解决好自然保护区内群众生产生活问题。合理利用资源，因地制宜种植中药材、毛竹等，发展林菌、林草、林药、林木结合的林下经济，通过多种经营增加收入。同时，要结合造福工程，积极探索生态移民办法，鼓励农民逐步迁出自然保护区核心区和缓冲区。

四、项目带动，促进资源优势更好地向经济优势转变

我省森林覆盖率、竹林面积居全国首位，可采伐的森林蓄积量居全国前列，每年生产商品材超过600万立方米，居全国首位。要正确处理资源保护和利用的关系，在有效保护生态环境的前提下，进一步合理开发利用优势资源，促进资源优势向产业优势、经济优势转化。

（一）优化森林资源结构。要调整林种树种结构，建设林业五大基地。一是速生丰产林基地。要调整林分结构，重点建设以桉树、相思树为主的短周期工业原料林基地，以马褂木、香樟类为主的优良乡土树种和以杉木、马尾松为主的用材林基地。二是丰产竹林基地。重点发展具有地方特色的毛竹、名优中小径竹，加大竹山垦复和低产竹林改造，提高竹林集约经营水平。三是珍贵树种和名特优经济林基地。重点建设红豆杉、楠木、黄檀等珍贵树种和黄连木等生物质能源树种基地，开发利用珍贵树种的木材、生化、药用和保健价值；加快中低产经济林改造，发展锥栗、橄榄等名特优新品种。必须扩大种植面积，形成一定的经济规模。四是种苗和花卉基地。重点建设用材林良种基地，以及珍贵树种、竹种、园艺花卉、森林食品和药材、绿化树种等种苗基地；壮大水仙花、兰花、榕树盆景、杜鹃花等拳头产品，开发野生观赏花卉资源，要注册商标、申报专利，培育一批拥有自主知识产权的产品。五是森林食品和药材基地。重点发展竹笋、森林野菜、食用菌等绿色无公害森林食品基地，以及太子参、雷公藤、厚朴、杜仲、银杏等森林药材基地。以上这些方面，全省山区都有资源、有潜力、有条件，关键要提高组织化程度，加大政府推动的力度，加快发展步伐。

（二）促进林业产业又好又快发展。我省林业产业总产值连续多年居全国前列，基础好、潜力大，但是林业资源转化率还不高。从森林资源总量和林产工业产值的比较看，有些省森林蓄积量大约只有我省的1/4，但创造的林产工业产值大约是我省的90%，这说明，要做到大资源大产业，还要下很大功夫；从林产工业企业规模看，我省规模以上造纸企业平均规模只有1.18万吨，低于全国1.62万吨的平均水平。从林产工业产品档次看, 高技术含量、高附加值产品少,林产业初级产品产值比重超过70%。我们要优化林业结构，促进产业升级，加快形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技为支撑的林业产业发展新格局，建立发达的林业产业体系。

1．人造板工业。要稳步发展中高密度纤维板、细木工板、新型刨花板，重点开发木竹与其他材料复合的新板种、二次以上精深加工系列产品，开发以竹材、杉木材、小径材为原料的新产品。

2．制浆造纸业。这是我省林产工业的支柱产业。要重点发展新闻纸、以纸袋纸为主的各类包装用纸，适当发展生活用纸。要鼓励制浆造纸企业和林业企业通过资产重组，加快林纸结合步伐。推进沿海林浆纸一体化项目建设，形成全国木浆生产基地。重点扶持1-2家大型跨国制浆造纸企业集团。目前，我国人均用纸量大大低于世界平均水平，发展造纸业大有前途，金融部门要有信心，进一步加大技改资金的支持力度。

3．木竹制品工业。近年来，已形成极具特色的产业集群，发展势头强劲，前景看好。比如，竹纤维的开发利用，潜力巨大。要重点发展具有一定规模的特色家具、木竹质建筑构件和木竹工艺品，形成木制品产业集群。

4．林产化工业。我省在松脂加工产品上有一定优势，要抓好松香、松节油、竹炭、活性炭等系列精深加工产品，加快开发香精香料、木竹提取物等高附加值林化新产品。

5．生物制药业。林区生物资源十分丰富，利用树叶、树木提取物深加工，开发高附加值的医药制品，不仅可以有效利用森林这一可再生资源，而且能培育地方经济新的增长点。各地要充分利用“6·18”等创新平台，引进高新技术，加大各类精深加工项目成果的推广应用，推进生物医药和生物农药的研发，使森林资源加工利用链条不断延伸，做到物尽其用。

6．森林旅游业。要依托森林公园、自然保护区和生态旅游区，科学规划生态旅游路线，发展以自然风光、森林生态、湿地系统、休闲度假为主的森林旅游。

7．林业流通服务业。要扶持流通中介机构，培育或引进全国性、世界性的林业物流集团，利用其销售网络，为我省林业产业开拓市场创造条件。

在这里，我还要特别强调一点，林产工业对森林资源的依赖性比较强，各地要从大局出发，遵循市场规律，让木材原材料自由流通，不设障碍、不搞区域封锁，促进省内林产加工企业原料的有效供给，使我省林产工业相互促进，共同发展。

（三）扩大林业对外开放。“十五”期间，我省林业对外开放取得了新的成绩。全省新增林业外资项目744项，合同利用外资10.9亿美元，实际利用外资7.18亿美元，林产品出口64.3亿美元。要充分利用我省区位、港口、外向、资源优势，大力发展外向型林业。把莆田秀屿进口木材处理和加工贸易区建成我国南方最大的进口木材集散、加工中心，发挥好海峡两岸（三明）现代林业合作实验区的作用，争取每年都有所突破，形成全国林业对台交流合作的示范基地。

同志们，以上是我根据省委、省政府研究的意见，对深化集体林权制度改革的有关政策措施进行的一些解读和强调。深化林改是农村改革的又一重大突破，涉及面广、政策性强、操作难度大。尤其是随着改革的深化，一些具体问题需要重点破解。各级各部门要坚持一把手负总责，分管领导具体抓，积极稳妥地加以推进，以深化集体林权制度改革的实际成效，贯彻落实省第八次党代会精神，使福建林业为海峡西岸经济区建设作出更大的贡献。